宣政殿东暖阁的辩论尘埃落定，但真正的较量，才刚刚转移到律法条文的具体拟定上。李瑾提出的“四层边界论”只是一个原则框架，要将这抽象的原则转化为可操作、可执行、能平衡各方诉求、经得起时间考验的具体律法，其难度不亚于在万丈悬崖上走钢丝。武则天钦点，由太子李瑾总领，宰相狄仁杰主持，礼、刑、工三部尚书及御史中丞、翰林院承旨、国子监祭酒共同参与的“《出版及言论条格》拟定小组”迅速成立，在政事堂旁的一处僻静院落开始了紧锣密鼓的起草工作。空气中弥漫着墨香、茶气，以及无声的激烈交锋。
狄仁杰是实际的主笔和协调者。这位老臣深谙政事堂的平衡艺术，也深知此律法牵一发而动全身。他明白，既要贯彻皇帝和太子“定规矩、明界限、疏堵结合”的意图，又要安抚以孔颖达为代表的卫道士的恐慌，还要给务实派和新思潮一定的生存空间，更要防止酷吏借法条罗织构陷。他花了好几天时间，闭门研读前代律令中关于“妖书妖言”、“诽谤”、“诬告”的条款，翻阅近年来因言论获罪的案例，并仔细研究了从市面搜集来的各种“问题”出版物，试图从中提炼出最具代表性、也最具争议的“边界案例”。
起草的过程，就是各方观点不断碰撞、妥协、磨合的过程。每日的会议，往往从清晨持续到深夜。
第一条，关于立法宗旨和适用范围，就争论不休。
礼部尚书裴行俭主张开宗明义：“为彰文治，开言路，防奸宄，正人心，特制定本法。”他试图将“开言路”放在前面，体现鼓励的一面。
刑部尚书徐有功则坚持：“当为肃清妖妄，禁绝诽谤，以靖人心，维纲纪。”他强调的是惩戒和规范。
孔颖达更提出：“应明确‘卫护圣道，尊崇经义’为本法之首务。”
最终，在狄仁杰的斡旋下，第一条定为：“朕绍承天命，抚育烝民，尚文治以开太平，防奸言以正视听。为彰教化，通下情，杜诽谤，靖人心，特颁此《出版及言论条格》，凡在大唐疆域之内，以文字、图画、印刷、抄录等方式，制作、刊印、发售、传播、公然讲授各种文书、书籍、报刊、告示及其他类似载体者，皆需遵行。”巧妙地融合了各方诉求，将“开文治”与“防奸言”并列，并扩大了适用范围。
核心的“禁止条款”是争论的焦点，直接对应李瑾的“四层论”。
第一层“核心禁区”相对容易达成一致。条款明确规定：“凡有谋反、谋叛、谋大逆（指危害社稷、皇帝、皇室），泄露**（具体范围由兵部、枢密院界定），勾结外敌，传播妖术邪教（特指以聚众作乱、危害社稷为目的之符咒、谶纬、邪法）之文字图画，主犯处斩，家属流三千里，财产没官。从犯及知情传播者，视情节轻重，处绞、流、徒刑。刊印、发售、传播者，同坐。”措辞严厉，不留余地，众人无异议。
第二层“伦理与秩序红线”争议开始出现。对于“诋毁人伦纲常”，孔颖达要求明确列出“非议君臣、父子、夫妇、尊卑之常经，或鼓吹无父无君、悖逆人伦之说”，并主张“一经发现，即行禁毁，作者、刊者流三千里”。魏元忠等人则认为“非议”一词过于模糊，易成罗织借口，建议改为“公然煽动、教唆他人背弃君臣、父子等人伦大义，或撰文系统性否定、诋毁之”，并强调需结合具体情节和后果量刑，不能一概流放。最后折中为：“撰造、刊印、传播文字图画，公然煽动、教唆他人背弃君臣、父子、夫妇等伦常，或蓄意撰文系统性诋毁、否定人伦纲常，足以惑乱人心、败坏风俗者，视情节轻重，作者、主刊者处徒、流刑。”增加了“蓄意”、“系统性”、“足以惑乱人心”等限定。
关于“诽谤”，徐有功和来俊臣主张采用“所指陈之事，经查无实据，或虽有部分事实而恶意增损、公然侮辱，意图毁人名誉、煽动仇视者，即为诽谤”，并要求“受害者（包括朝廷、官府、官员、庶民）可告，有司需受理”。魏元忠和裴行俭则担心这会助长诬告之风，且“恶意”、“意图”难以判定，建议加入“所涉之事关乎公共利益，或批评对象为朝廷命官、涉及公务者，若批评者能提供部分依据，非纯粹捏造，且非以侮辱为唯一目的，可从轻或免于刑罚，但需公开澄清不实部分”。这引发了激烈争论，卫道者认为这是为“谤君诬上”开脱，开明派则认为这是保护“直谏”。最终，在狄仁杰和李瑾的坚持下，加入了魏、裴建议的但书条款，形成了一定程度的“有条件保护”，但同时明确规定“批评皇帝、皇室，及无任何依据之恶意诽谤朝廷、重臣，不在此列，从严惩处”。
第三层“争议模糊地带”的条款制定最为棘手，也最考验智慧。狄仁杰提出了“四看原则”（动机、依据、影响、方式）的具体化方案：
??关于政策批评与学术探讨：设立专门条款：“士民议论朝廷政令、官员政绩，或就经史百家进行学术探讨、撰文著说，若出以公心，有所依据，言辞虽激，而无诽谤、煽动之实，有司当予包容，可进行训诫、引导，或令其公开辩论，一般不轻易施以刑责。但若假借议论、探讨之名，行诽谤、攻讦、煽动之实，或所言明显悖逆常理、有害风俗，经有司与通儒审议认定，仍当依法惩处。”孔颖达对“学术探讨”范围过大表示担忧，坚持加入了“通儒审议”环节，并规定“对先圣经典之核心要义，不得以探讨为名，公然曲解、否定。具体标准由国子监定期议定公布。”
??关于文学、艺术创作：单列一条：“诗词歌赋、小说戏曲、图画等文艺之作，若含有讽喻、影射，但非直接指斥、无明确煽动作乱意图、无具体诽谤对象者，一般不以文字论罪。然内容**、极度荒诞、明显有伤风化者，应予查禁，作者、刊者罚金或杖责。”这为《浮世镜》一类讽刺小说留下了模糊的生存空间，但也设立了“风化”底线。
??设立审议机构：规定“凡涉及上述争议条款之案件，地方州县不得擅断，需呈报刑部，由刑部会同礼部、御史台及（必要时）翰林院、国子监，组成‘出版言论审议会’合议裁决。重大或疑难案件，奏请圣裁。”这旨在将裁量权一定程度上收归中央，避免地方官吏，尤其是酷吏，滥用法律。
第四层“开放鼓励区”的条款相对顺利，一致同意对农桑、水利、医药、工艺、算学、地理等实学著作，忠孝节义、教化人心的文艺作品，朝廷准许发行的官报、政令解读等，予以登记优先、税收减免（甚至免税）、优秀者由朝廷或官营印书馆资助刊行的鼓励。狄仁杰特别提议，每年由礼部牵头，评选“有益教化、利国利民”的优秀出版物，予以表彰奖励，并建议在国子监内设立“新学书局”，专门负责收集、审定、推广此类著作。
除了禁止与鼓励的内容，法律还设立了关键的程序性规定：
1.登记备案制：凡刊印、发售、公开设讲（超过一定人数）涉及文字图画内容者，需向所在地州县衙门登记，载明编著者（或主讲人）、刊印者/讲所、主要内容概要（初期可简单分类）。不登记而擅自刊印传播，处以罚金，作品没收。这并非事前审查，而是便于追责和管理。
2.连带责任：作品违法，作者、编者、主要刊印者、明知违法仍大量发售传播者，承担连带责任。这迫使各个环节都需谨慎。
3.举报告发与反坐：鼓励知情者告发违法出版物，查实有奖。但若诬告，反坐其罪，以防滥告。
4.境外流入管理：对从外藩流入的书籍文字，比照此法，由市舶司及边境州县负责查验，违禁者没收焚毁，相关人员惩处。
最大的争议之一，在于是否设立“事前审查”（送审制）。以孔颖达、来俊臣为代表的保守和严厉派，强烈要求对所有民间出版物实行刊印前送官府审查，合格后方可刊行，认为这样才能“防患于未然”。而以魏元忠、裴行俭及李瑾为代表的一方，则坚决反对，认为这在实际中不可行（审查量巨大，且会严重拖延信息流通，窒息文化活力），且极易导致权力寻租和思想禁锢。狄仁杰居中调和，最终采取了折中方案：对普通书籍、小报，实行登记备案和事后追惩；但对涉及“核心禁区”和“伦理红线”中特别敏感内容（如涉及皇室、高层官员、重大军事、宗教教义争议）的书籍，或首次登记的新办报刊，官府有权要求其提交样本进行“重点查看”，但需在十日内给出明确意见，否则视为无异议。这实际是一种有限的、有条件的事前干预，而非普遍审查。
另一个争议是关于“公藏图书馆”的藏书标准。孔颖达等人要求严格审查，凡不符合“正道”的书籍一律不得入藏，甚至要求清理现有“问题”藏书。裴行俭、魏元忠及代表“格物院”参与讨论的沈括等人则主张，公藏图书馆应以“广博收藏，兼容并蓄，但分级管理”为原则，可设“公开阅览区”（放置经史子集、朝廷认可的典籍、有益教化的通俗读物）和“特许阅览区”（存放有争议但有一定学术价值，或涉及专业知识的书籍，需有一定功名、或经特许方可查阅）。最终采纳了分级管理方案，但“特许阅览区”的准入标准制定权，交给了礼部和国子监，这为保守势力留下了一定控制空间。
历时近两个月，草案十易其稿，争论、妥协、修改，字斟句酌。每一处改动，都
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